EuGH, Urteil vom 11. Dezember 2025 – Sanktionen bei falschem Nikotingehalt von E-Zigaretten-Nachfüllbehältern
Der Europäische Gerichtshof hat mit Urteil vom 11. Dezember 2025 in der Rechtssache C-665/24 wichtige Vorgaben zur Vermarktung von Nachfüllbehältern für elektronische Zigaretten und zu verwaltungsrechtlichen Sanktionen gemacht. Im Mittelpunkt standen zwei Fragen: Wann werden solche Produkte im Sinne der Tabakproduktrichtlinie „in Verkehr gebracht“ und welche Anforderungen gelten, wenn ein Wirtschaftsteilnehmer wegen einer fehlerhaften Angabe zum Nikotingehalt mit einer Geldbuße belegt wird?
Die Entscheidung betrifft nicht nur den Handel mit E-Zigaretten-Produkten. Sie ist auch für andere regulierte Produktmärkte von Bedeutung, in denen Unternehmen entlang einer Lieferkette mit Kennzeichnungs-, Melde- und Kontrollpflichten konfrontiert sind. Zugleich fügt sich das Urteil in die Rechtsprechung des EuGH ein, wonach nationale Sanktionen bei Verstößen gegen unionsrechtlich geprägte Pflichten wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein müssen.
Service-Hinweis: Bußgelder und Sanktionen in regulierten Märkten können strafrechtliche, ordnungswidrigkeitenrechtliche und unternehmensbezogene Folgen auslösen. Bei produktbezogenen Vorwürfen, Kennzeichnungsfragen oder Ermittlungen gegen Verantwortliche in Unternehmen kommt es regelmäßig auf eine frühe Einordnung der Lieferkette, der Dokumentation und der behördlichen Zuständigkeiten an.
Weitere Informationen zur Verteidigung in wirtschaftsbezogenen Verfahren finden Sie auf unserer Seite zum Wirtschaftsstrafrecht sowie im Rechtslexikon.
Ausgangsfall: Abweichender Nikotingehalt bei Nachfüllbehältern
Ausgangspunkt des Verfahrens war eine Kontrolle der niederländischen Behörde für Lebensmittel- und Produktsicherheit. Ein Inspektor hatte Proben von fünf Nachfüllbehältern für elektronische Zigaretten entnommen, die über Internetseiten verschiedener Verkaufsstellen erworben worden waren. Die Untersuchung ergab, dass der tatsächliche Nikotingehalt niedriger war als auf der jeweiligen Packung angegeben.
Die Verkaufsstellen hatten die betroffenen Nachfüllbehälter nicht unmittelbar selbst hergestellt, sondern von zwei Vertreibern erhalten. Diese wiederum hatten die Produkte zuvor von einem Hersteller in Frankreich sowie von Importeuren in Irland und Ungarn bezogen. Die niederländische Behörde verhängte gegen die Vertreiber jeweils Geldbußen in Höhe von 450 Euro wegen des Inverkehrbringens von Nachfüllbehältern, deren Packungen unrichtige Angaben zum Nikotingehalt enthielten.
Die betroffenen Vertreiber wandten sich gegen die Geldbußen. Das Bezirksgericht Rotterdam hob die Bescheide zunächst auf. Es argumentierte, die Vertreiber hätten die Produkte nicht an Verbraucher abgegeben und sie deshalb nicht im maßgeblichen Sinne „in Verkehr gebracht“. Der niederländische Oberste Verwaltungsgerichtshof für Handel und Industrie legte dem EuGH daraufhin Fragen zur Auslegung der Richtlinie 2014/40/EU vor.
Rechtlicher Hintergrund: Tabakproduktrichtlinie und Kennzeichnungspflichten
Die Richtlinie 2014/40/EU regelt auf Unionsebene unter anderem Herstellung, Aufmachung und Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen. Zu diesen verwandten Erzeugnissen zählen auch elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter. Für solche Produkte gelten besondere Anforderungen an Zusammensetzung, Meldung und Kennzeichnung.
Art. 20 Abs. 4 Buchst. b Ziff. i der Richtlinie verlangt, dass Packungen und Außenverpackungen von elektronischen Zigaretten und Nachfüllbehältern Angaben unter anderem zum Nikotingehalt enthalten. Art. 23 Abs. 2 verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, sicherzustellen, dass Produkte, die den Vorgaben der Richtlinie nicht entsprechen, nicht in Verkehr gebracht werden. Nach Art. 23 Abs. 3 müssen die Mitgliedstaaten Sanktionen festlegen, die wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind.
Damit stand im Verfahren nicht nur eine Produktkennzeichnung im Vordergrund. Die Vorlagefragen betrafen zugleich Grundfragen der Sanktionierung in unionsrechtlich geprägten Regelungsmaterien: Wer ist innerhalb der Lieferkette verantwortlich? Reicht eine Abgabe an Händler aus? Und darf eine pauschale Geldbuße verhängt werden, wenn ein nachgelagerter Wirtschaftsteilnehmer sich auf Angaben verlassen hat, die mit der Meldung des Herstellers oder Importeurs übereinstimmen?
Kernaussage 1: „Inverkehrbringen“ endet nicht erst beim Verkauf an Verbraucher
Der EuGH stellte zunächst klar, dass das Inverkehrbringen nicht auf die letzte Stufe der Abgabe an Verbraucher beschränkt ist. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, nicht richtlinienkonforme Nachfüllbehälter vom Markt fernzuhalten, erfasst vielmehr verschiedene Stufen der Lieferkette.
Zur Begründung verwies der Gerichtshof auf den Zweck der Richtlinie. Diese soll ein hohes Gesundheits- und Verbraucherschutzniveau gewährleisten. Dieses Ziel lasse sich nicht erreichen, wenn Kontrollen und Sanktionen erst beim unmittelbaren Verkauf an Verbraucher ansetzen würden. Vielmehr müsse die Einhaltung der Anforderungen bei jedem Vorgang gesichert werden, der dazu führt, dass ein Produkt letztlich für Verbraucher bereitgestellt wird.
Für Unternehmen bedeutet diese Auslegung, dass auch Großhändler, Importeure, Vertreiber und sonstige Zwischenstufen in den Blick geraten können. Entscheidend ist nicht allein, ob der jeweilige Wirtschaftsteilnehmer unmittelbar an Endkunden verkauft. Maßgeblich ist vielmehr, ob seine Tätigkeit Teil der Vermarktungskette ist und dazu beiträgt, dass das Produkt den Markt erreicht.
Kernaussage 2: Objektive Verantwortung kann unionsrechtlich zulässig sein
Der EuGH befasste sich anschließend mit der Frage, ob ein Wirtschaftsteilnehmer sanktioniert werden darf, wenn die fehlerhafte Angabe auf der Verpackung mit der Meldung übereinstimmt, die der Hersteller oder Importeur nach Art. 20 Abs. 2 der Richtlinie vorgenommen hatte. Der Gerichtshof stellte insoweit fest, dass ein System objektiver Verantwortlichkeit nicht von vornherein gegen das Unionsrecht verstößt.
Ein solches System kann nach der Rechtsprechung zulässig sein, wenn es die erfassten Personen zur Beachtung unionsrechtlicher Vorgaben anhält und ein Allgemeininteresse verfolgt. Bei der Tabakproduktrichtlinie sah der EuGH ein solches Allgemeininteresse im hohen Schutz der menschlichen Gesundheit, insbesondere junger Menschen.
Der Gerichtshof betonte zugleich, dass die Meldung durch Hersteller oder Importeure nicht dazu bestimmt ist, nachgelagerten Wirtschaftsteilnehmern jede Verantwortung zu nehmen. Sie erleichtert in erster Linie die Regelungs- und Kontrollaufgaben der Mitgliedstaaten und der Kommission. Daraus folgt: Wer Produkte in der Vermarktungskette weitergibt, kann sich nicht ohne Weiteres darauf zurückziehen, dass die Verpackungsangaben mit einer früheren Meldung übereinstimmen.
- Die Verantwortung kann mehrere Stufen der Lieferkette erfassen.
- Die Hersteller- oder Importeursmeldung entlastet nachgelagerte Händler nicht automatisch.
- Nationale Sanktionen müssen auch bei objektiver Verantwortlichkeit verhältnismäßig bleiben.
- Pauschale Geldbußen ohne Einzelfallbezug können unionsrechtlich problematisch sein.
Kernaussage 3: Pauschale Geldbußen dürfen die Umstände des Einzelfalls nicht ausblendenDer entscheidende Korrekturpunkt des Urteils liegt bei der Bemessung der Geldbuße.
Der EuGH stellte heraus, dass die Mitgliedstaaten zwar grundsätzlich frei sind, geeignete Sanktionen vorzusehen. Sie müssen dabei aber den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten.
Dieser Grundsatz betrifft nicht nur die Frage, ob ein Verhalten überhaupt als Verstoß erfasst wird. Er betrifft auch die konkrete Höhe der Sanktion. Nationale Regelungen müssen daher ermöglichen, individuelle Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Dazu können etwa Art, Schwere und Folgen des Verstoßes, die Rolle des jeweiligen Wirtschaftsteilnehmers in der Lieferkette und die konkrete Irreführungsgefahr gehören.
Im Ausgangsfall war nach den Angaben des vorlegenden Gerichts problematisch, dass die niederländische Regelung offenbar eine pauschale Geldbuße vorsah. Die Höhe der Sanktion war unabhängig von den individuellen Umständen. Insbesondere wurde nicht berücksichtigt, dass auf den Packungen ein höherer Nikotingehalt angegeben war, als tatsächlich enthalten war. Der EuGH sah darin ein mögliches Missverhältnis zwischen Verstoß und Sanktion.
Die Entscheidung ist deshalb über das Tabakproduktrecht hinaus beachtlich. Sie verdeutlicht, dass unionsrechtlich geprägte Bußgeldsysteme eine nachvollziehbare Einzelfallbemessung ermöglichen müssen. Das betrifft auch nationale Verfahren, in denen Geldbußen wegen Produktkennzeichnung, Marktüberwachung, Lieferkettenpflichten oder sonstiger regulatorischer Verstöße verhängt werden.
Hinweis für Unternehmen und Verantwortliche: Bei produktbezogenen Bußgeldverfahren steht häufig nicht nur die einzelne Verpackungsangabe im Raum. Relevant sind regelmäßig auch Einkaufswege, Lieferantendokumentation, interne Kontrollen, Zuständigkeiten und die Frage, welche Prüfung einem bestimmten Unternehmen auf seiner Stufe der Lieferkette zumutbar war.
Vertiefende Informationen zu Geldbußen, Ordnungswidrigkeiten und wirtschaftsbezogenen Verfahren finden Sie im Rechtslexikon von Buchert Jacob Peter.
Praktische Konsequenzen für Lieferketten und regulierte Märkte
Das Urteil zeigt, dass Unternehmen in regulierten Märkten ihre Rolle in der Lieferkette nicht isoliert betrachten sollten. Wer Produkte importiert, vertreibt, weiterverkauft oder gewerblich bereitstellt, kann Adressat behördlicher Maßnahmen sein, auch wenn er nicht selbst Hersteller ist und nicht unmittelbar an Verbraucher liefert.
Für die Praxis können insbesondere folgende Punkte relevant werden: Welche Informationen lagen dem Unternehmen beim Erwerb der Ware vor? Welche Prüfungen wurden dokumentiert? Gab es Anhaltspunkte für fehlerhafte Angaben? Wurden Zertifikate, Meldungen, Analyseberichte oder Lieferantenerklärungen eingeholt? Wie wurden Beanstandungen behandelt? Solche Umstände können bei der Frage der Verantwortlichkeit und jedenfalls bei der Sanktionsbemessung Bedeutung gewinnen.
Zugleich macht der EuGH deutlich, dass Behörden und Gerichte die konkrete Schwere des Verstoßes nicht ausblenden dürfen. Eine rein schematische Sanktionierung, die unabhängig von Produktgefahr, Irreführungsrichtung, Unternehmensrolle und individuellen Umständen denselben Betrag vorsieht, kann mit dem unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kollidieren.
Verteidigungsansätze in vergleichbaren Bußgeldverfahren
In Bußgeldverfahren mit unionsrechtlichem Hintergrund kommt es regelmäßig auf eine saubere Trennung verschiedener Ebenen an. Zunächst ist zu klären, welche unionsrechtliche oder nationale Pflicht betroffen ist. Danach stellt sich die Frage, welcher Wirtschaftsteilnehmer auf welcher Stufe der Lieferkette gehandelt hat. Schließlich ist zu prüfen, ob die konkrete Sanktion nach Art und Höhe tragfähig begründet wurde.
Als Verteidigungsansätze kommen in vergleichbaren Verfahren insbesondere die Einordnung der Marktstufe, die Reichweite der Prüfpflichten, die Dokumentation der Lieferantenkommunikation, die Zumutbarkeit eigener Analysen sowie die konkrete Bemessung der Geldbuße in Betracht. Gerade nach der EuGH-Entscheidung kann der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ein zentraler Bezugspunkt sein, wenn eine Behörde pauschale oder schematische Bußgelder verhängt.
Für Unternehmen empfiehlt sich eine nachvollziehbare Dokumentation regulatorischer Kontrollschritte. Diese kann im Verfahren helfen, die eigene Rolle, den Informationsstand und den Umgang mit behördlichen oder produktbezogenen Risiken darzustellen. Dabei geht es nicht zwingend um eine vollumfängliche Produktanalyse jeder Charge, sondern um die belastbare Abbildung dessen, was auf der jeweiligen Marktstufe tatsächlich geprüft, veranlasst und dokumentiert wurde.
Einordnung: Bedeutung über das E-Zigaretten-Recht hinaus
Die Entscheidung betrifft unmittelbar die Tabakproduktrichtlinie und Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten. Ihre rechtliche Bedeutung geht aber weiter. Der EuGH knüpft an seine Rechtsprechung zu nationalen Sanktionen bei Verstößen gegen Unionsrecht an und betont erneut die Trias aus Wirksamkeit, Verhältnismäßigkeit und Abschreckung.
Gerade in wirtschaftsnahen Verfahren mit stark regulierten Produkten können diese Maßstäbe erhebliche Bedeutung haben. Dazu zählen etwa Lebensmittel, Medizinprodukte, Chemikalien, Finanzprodukte oder andere Märkte mit Melde-, Kennzeichnungs- und Marktüberwachungspflichten. Wo nationale Behörden Sanktionen zur Durchsetzung unionsrechtlicher Vorgaben verhängen, bleibt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ein eigenständiger Kontrollmaßstab.
Für Betroffene ist dabei besonders bedeutsam, dass der EuGH objektive Verantwortlichkeit nicht generell ausschließt, aber die Bemessung der Sanktion an individuelle Umstände bindet. Das Urteil stärkt damit nicht pauschal die Position nachgelagerter Wirtschaftsteilnehmer. Es verlangt jedoch, dass ihre konkrete Lage und die Schwere des Verstoßes bei der Höhe der Geldbuße berücksichtigt werden können.
FAQ zum EuGH-Urteil C-665/24
Worum ging es in dem EuGH-Urteil vom 11. Dezember 2025?
Es ging um Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten, bei denen der tatsächliche Nikotingehalt niedriger war als auf der Packung angegeben. Die niederländische Behörde hatte gegen Vertreiber Geldbußen verhängt. Der EuGH musste klären, ob auch Lieferungen innerhalb der Vermarktungskette als Inverkehrbringen erfasst werden und welche Anforderungen an die Geldbuße gelten.
Ist Inverkehrbringen nur der Verkauf an Verbraucher?
Nein. Der EuGH stellte klar, dass der Begriff nicht auf die letzte Verkaufsstufe beschränkt ist. Auch Vorgänge innerhalb der Lieferkette können erfasst sein, wenn sie dazu beitragen, dass ein Produkt letztlich für Verbraucher bereitgestellt wird.
Können Händler verantwortlich sein, obwohl sie sich auf Herstellerangaben verlassen haben?
Nach der Entscheidung kann eine Verantwortlichkeit nicht allein deshalb ausgeschlossen werden, weil die Packungsangaben mit einer Meldung des Herstellers oder Importeurs übereinstimmen. Die Meldung dient nach dem EuGH vor allem der behördlichen Kontrolle und nicht der vollständigen Entlastung nachgelagerter Wirtschaftsteilnehmer.
Was sagt der EuGH zur Höhe von Geldbußen?
Der EuGH verlangt, dass Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind. Pauschale Geldbußen können unionsrechtlich problematisch sein, wenn sie keine Anpassung an die individuellen Umstände und die konkrete Schwere des Verstoßes erlauben.
Warum ist das Urteil für andere Branchen relevant?
Die Entscheidung betrifft zwar E-Zigaretten-Nachfüllbehälter, enthält aber allgemeine Aussagen zur Sanktionierung in unionsrechtlich regulierten Märkten. Deshalb kann sie auch bei anderen produktbezogenen Bußgeldverfahren von Bedeutung sein.
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